1、《實施意見》出臺的背景和重要意義

　　依法登記戶口是法律賦予公民的一項基本權(quán)利，是公民參與社會事務(wù)、行使各項權(quán)利義務(wù)的前提。為加強戶口登記管理，2015年12月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》(以下簡稱《意見》)，對全面解決無戶口人員登記戶口問題，切實保障每個公民依法登記戶口的基本權(quán)利作出了明確規(guī)定。國辦《意見》印發(fā)后，省委、省政府高度重視，將其列入今年必須完成的重點改革事項，要求結(jié)合河南的實際盡快出臺我省《實施意見》，切實惠及民生。近年來，按照中央和省委、省政府的總體部署，全省公安機關(guān)積極會同有關(guān)部門，結(jié)合第六次全國人口普查、集中換發(fā)第二代居民身份證、戶口登記管理清理整頓等工作，大力解決無戶口人員落戶問題，有效解決了一批無戶口人員的戶口問題。但是，由于我省人口基數(shù)大，部分公民依法登記戶口意識淡薄，加之缺乏統(tǒng)一解決無戶口人員登記戶口問題的政策規(guī)定，目前仍存在一部分無戶口人員，主要為計劃外生育、非婚生育、未辦理《出生醫(yī)學(xué)證明》、未辦理收養(yǎng)手續(xù)的事實收養(yǎng)等幾類人員。制定出臺我省《實施意見》對從根本上解決這一問題并形成制度，切實保障公民依法享有戶口登記和其他基本權(quán)利，加快推進戶籍制度改革意義重大。省公安廳經(jīng)過與省民政廳、司法廳、衛(wèi)生計生委等有關(guān)部門多次協(xié)調(diào)研究有關(guān)政策，并借鑒外地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省實際起草了《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》。經(jīng)多次修改完善，報省政府常務(wù)會議審議通過后正式出臺。

　　2、我省解決無戶口人員的基本原則

　　按照國辦《意見》精神，我省在解決無戶口人員登記戶口問題時突出“三個原則”，即

　　一要堅持依法辦理，切實維護每個公民依法登記戶口的合法權(quán)益；

　　二要堅持區(qū)別情況，分類實施無戶口人員登記戶口政策；

　　三要堅持綜合配套，將解決無戶口人員登記戶口問題與健全完善計劃生育、收養(yǎng)登記、流浪乞討救助等相關(guān)領(lǐng)域政策統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進。

　　3、解決無戶口人員的任務(wù)目標

　　通過這項工作，加強戶口登記管理，進一步完善戶口登記政策，全面解決全省無戶口人員登記戶口問題，禁止設(shè)立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件，切實保障每個公民依法登記一個常住戶口，努力實現(xiàn)戶口和公民身份號碼準確性、唯一性、權(quán)威性的目標。

　　4、堅持問題導(dǎo)向，分類解決我省無戶口人員登記戶口問題

　　在制定《實施意見》時，全省公安機關(guān)深入基層、走村入戶，了解各類無戶口人員的基本情況，認真剖析問題原因經(jīng)過深入調(diào)研，在國辦《意見》規(guī)定的八類人員基礎(chǔ)上，根據(jù)我省的實際情況，又增加了三類人員，將全省無戶口人員分為十一類，分別是：未辦理《出生醫(yī)學(xué)證明》的無戶口人員、不符合計劃生育政策的無戶口人員、未辦理收養(yǎng)手續(xù)的事實收養(yǎng)無戶口人員、本地因歷史原因形成的無戶口人員、被宣告失蹤或者宣告死亡后戶口被注銷人員、原籍戶口被注銷的無戶口人員、戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員、我省公民與外國人或身份信息不明人員非婚生育的無戶口人員、生活無著流浪乞討的無戶口人員、棄嬰或打拐解救的查找不到生父母的兒童和其他無戶口人員。

　　針對每一類人員，《實施意見》分別制定相應(yīng)措施，分門別類的解決登記戶口問題。比如，對相當數(shù)量的政策外生育、非婚生育的無戶口人員，憑《出生醫(yī)學(xué)證明》和父母一方的居民戶口簿、結(jié)婚證或者非婚生育說明，即可隨父隨母申請辦理落戶。再如，在我省廣大農(nóng)村地區(qū)，部分群眾特別是老年人，長年不外出，對戶口不關(guān)注，沒有主動申報戶口，造成戶口漏登的問題。因此，我們在《實施意見》中專門增加了這一類人員，對該類人員，經(jīng)公安機關(guān)調(diào)查其親屬、子女等有關(guān)人員以及村(居)委會等有關(guān)人員，情況屬實的，可以為其辦理常住戶口登記。

　　5、公民發(fā)現(xiàn)的棄嬰如何登記戶口

　　按照《民政部國家發(fā)展和改革委員會公安部司法部財政部國家衛(wèi)生和計劃生育委員會國家宗教事務(wù)局知》(民發(fā)[2013]83號)規(guī)定，公民發(fā)現(xiàn)棄嬰后，要第一時間向所轄社區(qū)居民委員會或村民委員會通報，及時依法向當?shù)毓矙C關(guān)報案，不得自行收留和擅自處理。對查找不到生父母和其他監(jiān)護人的棄嬰，由公安機關(guān)出具棄嬰撿拾證明，送民政部門指定的兒童福利機構(gòu)臨時代養(yǎng)并簽訂協(xié)議。代養(yǎng)的兒童福利機構(gòu)所屬民政部門要及時發(fā)布尋親公告，公告期滿后，仍查找不到生父母和其他監(jiān)護人的，經(jīng)主管民政部門審批后，辦理正式進入兒童福利機構(gòu)的手續(xù)。兒童福利機構(gòu)應(yīng)持棄嬰入院登記表、公安機關(guān)出具的棄嬰撿拾證明等相關(guān)材料，及時到當?shù)毓矙C關(guān)辦理戶籍登記。

　　6、打拐解救的查找不到生父母的兒童如何登記戶口

　　在社會福利機構(gòu)或者救助保護機構(gòu)內(nèi)尚未采集血樣的打拐解救兒童，當?shù)毓矙C關(guān)應(yīng)當及時采集DNA信息入庫比對查找其生父母。對于采集了DNA信息、并在《民政部公安部關(guān)于開展查找不到生父母的打拐解救兒童收養(yǎng)工作的通知》(民發(fā)〔2015〕159號)實施前已經(jīng)查找其生父母或其他監(jiān)護人滿12個月的兒童，公安機關(guān)應(yīng)當直接向社會福利機構(gòu)出具查找不到生父母或其他監(jiān)護人的證明。社會福利機構(gòu)或者救助保護機構(gòu)應(yīng)當及時在報紙和全國打拐解救兒童尋親公告平臺上發(fā)布尋親公告，公告期滿后救助保護機構(gòu)應(yīng)當在7日內(nèi)將兒童及相關(guān)材料移交當?shù)厣鐣＠麢C構(gòu)，由社會福利機構(gòu)向當?shù)毓矙C關(guān)申請登記集體戶口。

　　7、1999年4月1日后，未辦理收養(yǎng)手續(xù)的事實收養(yǎng)無戶口人員如何登記戶口

　　對未辦理收養(yǎng)登記的事實收養(yǎng)無戶口人員，民政部門按照《中華人民共和國收養(yǎng)法》和《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》等法律法規(guī)辦理收養(yǎng)登記。

　　對1999年4月1日以后，國內(nèi)公民私自收養(yǎng)未辦理收養(yǎng)登記的，應(yīng)按照《民政部公安部司法部衛(wèi)生部人口計生委關(guān)于解決國內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女有關(guān)問題的通知》(民發(fā)〔2008〕132號)的規(guī)定，區(qū)分以下不同情況，妥善分類解決：

　　1、收養(yǎng)人符合《收養(yǎng)法》規(guī)定的條件，私自收養(yǎng)非社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童，撿拾證明不齊全的，由收養(yǎng)人提出申請，到棄嬰和兒童發(fā)現(xiàn)地的縣(市)人民政府民政部門領(lǐng)取并填寫《撿拾棄嬰(兒童)情況證明》，經(jīng)收養(yǎng)人常住戶口所在地的村(居)民委員會確認，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處審核并出具《子女情況證明》，發(fā)現(xiàn)地公安派出所對撿拾人進行詢問并出具《撿拾棄嬰(兒童)報案證明》，收養(yǎng)人持上述證明及《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》規(guī)定的其他證明材料到棄嬰和兒童發(fā)現(xiàn)地的縣(市)人民政府民政部門辦理收養(yǎng)登記。

　　2、收養(yǎng)人具備撫養(yǎng)教育能力，身體健康，年滿30周歲，先有子女，后又私自收養(yǎng)非社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童，或者先私自收養(yǎng)非社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童，后又生育子女的，由收養(yǎng)人提出申請，到棄嬰和兒童發(fā)現(xiàn)地的縣(市)人民政府民政部門領(lǐng)取并填寫《撿拾棄嬰(兒童)情況證明》，發(fā)現(xiàn)地公安派出所出具《撿拾棄嬰(兒童)報案證明》。棄嬰和兒童發(fā)現(xiàn)地的縣(市)人民政府民政部門應(yīng)公告查找其生父母，并由發(fā)現(xiàn)地的社會福利機構(gòu)辦理入院登記手續(xù)，向當?shù)毓矙C關(guān)申請登記集體戶口。對于查找不到生父母的棄嬰、兒童，按照收養(yǎng)社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)的棄嬰和兒童予以辦理收養(yǎng)手續(xù)。由收養(yǎng)人常住戶口所在地的村(居)民委員會確認，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處負責(zé)審核并出具收養(yǎng)前當事人《子女情況證明》。公安機關(guān)應(yīng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定將已被收養(yǎng)的兒童戶口遷至收養(yǎng)人家庭戶口，并在登記與戶主關(guān)系時注明子女關(guān)系。

　　撿拾地沒有社會福利機構(gòu)的，可到由上一級人民政府民政部門指定的機構(gòu)辦理。

　　3、收養(yǎng)人不滿30周歲，但符合收養(yǎng)人的其他條件，私自收養(yǎng)非社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童且愿意繼續(xù)撫養(yǎng)的，可向棄嬰和兒童發(fā)現(xiàn)地的縣(市)人民政府民政部門或社會福利機構(gòu)提出助養(yǎng)申請，由發(fā)現(xiàn)地的社會福利機構(gòu)向當?shù)毓才沙鏊暾埖怯浖w戶口。登記集體戶口后可以與收養(yǎng)人簽訂義務(wù)助養(yǎng)協(xié)議，監(jiān)護責(zé)任由民政部門或社會福利機構(gòu)承擔。待收養(yǎng)人年滿30周歲后，仍符合收養(yǎng)人條件的，可以辦理收養(yǎng)登記,公安機關(guān)應(yīng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定將已被收養(yǎng)的兒童戶口遷至收養(yǎng)人家庭戶口，并在登記與戶主關(guān)系時注明子女關(guān)系。

　　4、夫妻雙方在婚姻關(guān)系存續(xù)期間私自收養(yǎng)女性棄嬰和兒童，后因離婚或者喪偶，女嬰由男方撫養(yǎng)，年齡相差不到40周歲，撫養(yǎng)事實滿一年的，可憑公證機構(gòu)出具的撫養(yǎng)事實公證書，以及人民法院離婚判決書、離婚調(diào)解書、離婚證或者其妻死亡證明等相關(guān)證明材料，到縣(市)人民政府民政部門申請辦理收養(yǎng)登記。

　　5、私自收養(yǎng)生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女、由監(jiān)護人送養(yǎng)的孤兒，或者私自收養(yǎng)三代以內(nèi)同輩旁系血親的子女，符合《收養(yǎng)法》規(guī)定條件的，應(yīng)當依法辦理收養(yǎng)登記手續(xù)；不符合條件的，應(yīng)當將私自收養(yǎng)的子女交由生父母或者監(jiān)護人撫養(yǎng)，由生父母或者監(jiān)護人申請辦理常住戶口登記。

　　6、私自收養(yǎng)發(fā)生后，收養(yǎng)人因經(jīng)濟狀況，身體健康等原因不具備撫養(yǎng)能力，或者收養(yǎng)人一方死亡、離異，另一方不愿意繼續(xù)撫養(yǎng)，或者養(yǎng)父母雙亡的，可由收養(yǎng)人或其親屬將被收養(yǎng)人送交社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)(被收養(yǎng)人具備完全民事行為能力的除外)，由社會福利機構(gòu)向當?shù)毓才沙鏊暾埖怯浖w戶口。其親屬符合收養(yǎng)人條件且愿意收養(yǎng)的，應(yīng)當依法辦理收養(yǎng)登記。

　　7、對于不符合上述規(guī)定的國內(nèi)公民私自收養(yǎng)，由收養(yǎng)人常住戶口所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處，動員其將棄嬰或兒童送交社會福利機構(gòu)撫養(yǎng)，由社會福利機構(gòu)向當?shù)毓才沙鏊暾埖怯浖w戶口。

　　2009年4月1日以后，國內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女的均為非法收養(yǎng)，公民發(fā)現(xiàn)的棄嬰應(yīng)按棄嬰的有關(guān)規(guī)定登記戶口。

　　8、生活無著流浪乞討的無戶口人員如何登記戶口

　　按照《民政部公安部關(guān)于加強生活無著流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》(民發(fā)〔2015〕158號)要求，對超過三個月仍無法查明身份信息的救助管理機構(gòu)滯留人員，救助管理機構(gòu)應(yīng)當及時向所屬民政部門提出安置申請，由民政部門提出安置方案，報同級人民政府予以安置。公安機關(guān)根據(jù)方案確定的安置地點為該類人員辦理戶口登記手續(xù)。

　　9、如何辦理收養(yǎng)公證、撫養(yǎng)公證

　　按照《司法部關(guān)于辦理收養(yǎng)法實施前建立的事實收養(yǎng)關(guān)系公證的通知》(司發(fā)通〔1993〕125號)的規(guī)定，對于《收養(yǎng)法》實施前已建立的事實收養(yǎng)關(guān)系，當事人可以申辦事實收養(yǎng)公證。凡當事人能夠證實雙方確認共同生活多年，以父母子女相稱，建立了事實上的父母子女關(guān)系，且被收養(yǎng)人與其生父母的權(quán)利義務(wù)關(guān)系確已消除的，可以為當事人辦理收養(yǎng)公證。收養(yǎng)關(guān)系自當事人達成收養(yǎng)協(xié)議或因收養(yǎng)事實而共同生活時成立。辦理事實收養(yǎng)公證由收養(yǎng)人住所地公證處受理。

　　1999年4月1日，新修改的《中華人民共和國收養(yǎng)法》施行后，司法部下發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國收養(yǎng)法〉若干問題的意見》(司發(fā)通〔2000〕033號)，規(guī)定原收養(yǎng)法實施期間建立的收養(yǎng)關(guān)系，符合原收養(yǎng)法規(guī)定的，公證機構(gòu)可以給予公證；不符合原收養(yǎng)法規(guī)定的，公證機構(gòu)不得辦理收養(yǎng)或解除收養(yǎng)關(guān)系公證，但可對當事人之間撫養(yǎng)的事實進行公證。

　　10、政府各相關(guān)部門應(yīng)該履行的職責(zé)

　　解決無戶口人員登記戶口問題涉及部門多、政策性強，各相關(guān)部門必須充分認識做好無戶口人員落戶工作的重要性、緊迫性，協(xié)同配合，綜合實施，按照職能分工，完善相關(guān)規(guī)章制度，積極穩(wěn)妥地解決無戶口人員登記戶口問題。

　　各級公安機關(guān)要深入開展摸底調(diào)查，認真梳理本地戶口重點問題，摸清本地?zé)o戶口人員底數(shù)及有關(guān)情況。要規(guī)范戶口受理審批程序，對群眾提出的落戶申請，符合規(guī)定的當場受理；申請材料不齊全的，一次性告知群眾所需補齊的材料，不得推諉、刁難群眾。

　　各級民政部門應(yīng)協(xié)調(diào)、協(xié)助做好本轄區(qū)內(nèi)棄嬰的報案、臨時安置、移送社會福利機構(gòu)等工作。進一步加強、規(guī)范社會福利機構(gòu)建設(shè)，妥善接收、安置查找不到生父母的棄嬰和兒童，對不按規(guī)定、拒絕接收的社會福利機構(gòu)，要責(zé)令其改正。

　　各級司法行政部門應(yīng)指導(dǎo)公證機構(gòu)按照有關(guān)法律、法規(guī)，辦理事實收養(yǎng)公證和撫養(yǎng)公證。要按照依法、高效、方便群眾的原則，合理發(fā)展親子鑒定機構(gòu)，規(guī)范管理，依法履行審核登記和監(jiān)管職責(zé)。

　　各級衛(wèi)生計生部門應(yīng)加強對醫(yī)療保健機構(gòu)的監(jiān)督管理，配合民政、公安部門做好棄嬰和兒童的收養(yǎng)登記工作。醫(yī)療保健機構(gòu)發(fā)現(xiàn)棄嬰和棄兒，應(yīng)及時向所在地公安部門報案并移送福利機構(gòu)，不得轉(zhuǎn)送他人或私自收養(yǎng)。

　　11、公民在申請戶口登記時的法律責(zé)任

　　公民在申請戶口登記時，對申請行為及所提交的申請材料負法律責(zé)任。如已登記有原始戶口，故意隱瞞真相、編造虛假情況、提交虛假證明，以無戶口人員名義重復(fù)辦理戶口登記的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)無條件注銷相應(yīng)的戶口登記，并依法追究有關(guān)人員責(zé)任。